PPP模式主要包括委托运营（O&M）、管理合同（MC）、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等。本文结合PPP项目实施全流程，对项目公司各环节增值税业务处理进行探讨。

一、项目公司设立阶段增值税处理

根据《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）文件规定，社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构依法参股项目公司。PPP项目投资人通过招投标等方式获取PPP项目的运营资格后，一般会设立项目公司（对项目公司再成立全资子公司负责运营模式，本文在讨论税收业务处理时，合并为一个整体考虑），企业以存货、固定资产等非货币性资产对外投资成立项目公司，通常属于增值税应税行为，项目公司取得增值税专用发票后，可以作进项税抵扣。

二、项目公司建设阶段增值税处理

项目公司设立后，就进入项目实施阶段，该阶段包括项目建设及完工验收，涉及增值税业务处理主要有建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）两种典型模式。由于上述两种模式增值税处理基本相同，下面以BOT模式进行分析。

（一）项目公司提供建造服务

根据《财政部关于印发企业会计准则解释第2号的通知》（财会[2008]11号，以下简称11号）关于BOT业务相关收入的规定，当项目公司可以无条件地自合同授予方收取确定金额的货币资金或其他金融资产的，应当在确认收入的同时确认金融资产。实务中通常为政府付费机制模式，项目公司计入“长期应收款”科目。

项目公司在从事经营的一定期间内有权利向获取服务的对象收取费用，但收费金额不确定的，应当在确认收入的同时确认无形资产。实务中通常为使用者付费机制模式，项目公司计入“无形资产”科目。

BOT模式下，项目公司提供的建筑服务，需要具备相应的建筑施工资质，不论是根据《企业会计准则第15号—建造合同》还是按照财政部2017年修订发布《企业会计准则第14号—收入》规定，在基础设施建设阶段都需要确认工程施工成本、毛利、建造收入，会计核算按完工进度确认收入，但由于该阶段一般并未收取款项，如何缴纳增值税？

“营改增”之前BOT模式下有两个环节涉及营业税，一是项目公司建设过程确认的建造收入需要缴纳营业税，二是自建的建筑物在转让环节对自建行为需要缴纳营业税；“营改增”后对单位自建行为不征收增值税，对项目公司从事建筑服务发生的纳税行为，根据《财政部国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税[2016]36号，以下简称36号）规定，按“建筑服务-工程服务”缴纳增值税。

建筑服务纳税义务发生时间，是纳税人发生应税行为并收讫销售款项或者取得索取销售款项凭据的当天；收讫销售款项，是指纳税人销售服务过程中或者完成后收到款项，取得索取销售款项凭据的当天，是指书面合同确定的付款日期,BOT模式合同期限一般不低于10年（其中项目建设期1-2年），根据合同约定，通常情况下建设阶段项目公司并未“收讫销售款项”，而是依据合同约定“取得索取销售款项凭据的当天”即“书面合同确定的付款日期”。

金融资产模式（政府付费机制）下，项目公司在将来运营期间内，通过政府特许的方式，提供公共产品和服务，授予方按照合同约定分期支付基础设施的建设成本，增值税纳税义务应在项目运营期间分期确认，建造阶段不需要缴纳增值税。同样在无形资产模式（使用者付费机制）下，项目公司在将来运营期间内分期向使用者收取款项以回收基础设施的建设成本，建造阶段也不需要缴纳增值税。当然如果项目公司在项目建造验收后，先开具发票的，增值税纳税义务为开具发票的当天。

（二）项目公司未提供建造服务

实务中普遍采取项目发包给第三方施工的方式，施工企业为增值税纳税人，按“建筑服务-工程服务”缴纳增值税，项目公司取得施工企业开具的增值税专用发票，可以作为进项税抵扣。根据11号文件规定，项目公司未提供实际建造服务，将基础设施建造发包给其他方的，不应确认建造服务收入，项目公司在将来运营期间内，分期向授予方或使用者收取款项，建设阶段不需要缴纳增值税。

BOT模式下的项目公司以自行建设或委托其他单位建设的项目基础设施资产换取政府特许经营权，事实上存在一次非货币性资产交换行为，建议此交换过程暂免征收增值税，主要理由：一是项目公司获得政府授予的特许经营权不可能取得增值税专用票据，如果此环节纳税形成只有销项税没有进项税抵扣；二是将来项目公司运营期间向政府回收基础设施的建设成本或使用者收取使用费还需要缴纳增值税，可能会导致纳税人重复缴纳；三是BOT模式建造期间大部分项目没有资金流入，暂免缴纳增值税，将大大减轻企业经营资金压力。

（三）建设阶段进项税额抵扣

由于BOT模式下资产产权情况复杂，增值税进项税抵扣需要区分不同情况，如果BOT项目资产属于项目公司所有，取得的增值税专用发票，可以作为进项税抵扣；如果BOT项目资产立项属于授予方政府所有，进项税如何抵扣？原湖北省国家税务局关于“营改增”政策执行口径中规定：以项目业主的名义立项建设（B），工程完工后经营（O）一段时间，再交付业主（T）的，在建设阶段，投融资人建设期间发生的支出为取得该项目（一般为不动产）经营权的成本，作为“其他权益性无形资产­—基础设施资产经营权”核算，所取得的进项税额可以抵扣。

三、项目公司运营阶段增值税处理

1、委托运营（O&M）模式，是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给项目公司，政府保留资产所有权，只向项目公司支付委托运营费，项目公司取得委托运营费，按应税服务适用的税率缴纳增值税。

2、管理合同（MC）模式，是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给项目公司，政府保留资产所有权，只向项目公司支付管理费。项目公司取得政府支付的管理费，按应税货物、劳务或应税服务适用的税率缴纳增值税。

3、建设-拥有-运营（BOO）模式下，项目公司拥有项目所有权，自行负责运营、维护和用户服务，按其实际提供服务的项目内容即应税货物、劳务或应税服务适用的税率缴纳增值税。

4、转让-运营-移交（TOT）模式下，政府将存量资产所有权有偿转让给项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，按其实际提供服务的项目内容即应税货物、劳务或应税服务适用的税率缴纳增值税。

5、改建-运营-移交（ROT）模式下，是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式，税务处理同TOT模式。

6、建设-运营-移交（BOT）模式下，项目公司提供建造服务和未提供建造服务相关税务处理有所不同。

（1）项目公司未提供建造服务。

A:金融资产模式（政府付费机制）。项目公司取得政府付费款不属于政府补助性质，不属于免税收入（中央财政补贴除外），主要理由如下：依据《国家税务总局关于中央财政补贴增值税有关问题的公告》（2013年第3号公告）规定，纳税人取得的中央财政补贴，不属于增值税应税收入，不征收增值税。但纳税人取得的地方各级政府财政补贴，并不属于增值税的免征范围，另根据《企业会计准则第16号—政府补助》规定，政府补助是指企业从政府无偿取得货币性资产或非货币性资产，政府补助主要特征是无偿性即企业取得来源于政府的经济资源，不需要向政府交付商品或服务等对价。BOT模式下，项目公司取得的政府付费显然不具有无偿性特点，不符合政府补助条件，应为企业提供商品或服务对价或对价的组成部分。

根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）规定，BOT模式是政府购买公共产品和服务，即政府作为第三方为实际使用者支付了项目公司提供产品和服务。项目公司取得的政府付费款项，按其实际提供的应税货物、劳务或应税服务适用的税率缴纳增值税，同时不考虑政府付费性质属于可用性、使用量还是绩效付费，这样处理也符合征管简便原则。目前政府付费项目典型行业通常适用于可经营性系数低或不具备盈利性的公益行业，例如垃圾焚烧、污水处理、市政道路、河道治理等，项目公司适用增值税率应为垃圾焚烧13%、污水处理13%、市政道路、河道治理9%。

由于PPP项目广泛应用于提供公共产品和公共服务的领域，现行税收政策有的给予相应优惠政策。例如根据《财政部国家税务总局关于<印发资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录>的通知》（财税[2015]78号）文件规定，对纳税人销售资产的综合利用产品和提供资源综合利用劳务，可享受增值税即征即退，其中污水处理劳务、垃圾处理劳务退税比例70%。

B:无形资产模式（使用者付费机制）。对收取使用者付费的款项，项目公司按其销售的货物、劳务或应税服务适用的税率缴纳增值税；对可行性缺口补助模式取得政府给予项目公司一定的补助，应当并入项目公司收取使用者收费金额一并缴纳增值税。

（2）项目公司提供建造服务。

为了分析BOT模式下税收处理，有必要先了解一下BT与BOT之间区别及BT业务“营改增”前后税务处理变化：

BT即“建设--移交”，是政府利用非政府资金来进行非经营性基础设施建设项目的一种融资模式，指一个项目的运作通过项目公司总承包，融资、建设验收合格后移交给业主，业主向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程，国内基础设施项目建设以前大多是采取BT项目模式，后来逐渐转变采取BOT模式。

2012年财政部、发改委、人民银行及银监会联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)，针对有些地方政府违法违规融资有抬头之势，如违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，紧急叫停BT项目。《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）中，PPP项目运作方式并不包括BT模式，《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）要求，对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。

“营改增”前BT税务处理主要有四种：一是按“建筑业”对回购款全额征收营业税，二是按“建筑业”对回购款差额征收营业税，三是按“销售不动产”征收营业税，四是按“服务业-代理业”征收营业税。

BT模式主要特征是短期项目融资，而BOT模式除具有项目融资外还包括运营及提供公共服务，BOT强调的是项目建成后的运营管理，社会资本方通过提高管理效率和质量来获得相应的投资回报，体现的是利益共享和风险共担的政府和社会资本合作的模式，而且投资回收期长，所以两者之间运行模式存在差异，税务处理也应该有所不同。

A:金融资产模式（政府付费机制）。项目公司分期向政府回收基础设施的建设投资，其中相当于投资成本部分按“建筑服务-工程服务”缴纳增值税，项目投资合理回报部分按“金融服务-贷款服务”缴纳增值税，运营期间提供其他运营服务，按销售的货物、劳务或应税服务适用的税率缴纳增值税。

B:无形资产模式（使用者付费机制）。项目公司直接从使用者处取得收入，按其销售的货物、劳务或应税服务适用的税率缴纳增值税。

四、项目公司移交阶段增值税处理

1、建设-运营-移交（BOT）模式。主要是指BOT项目资产，不是项目公司的资产移交，根据合同约定，在金融资产模式下，合同期满时，政府（合同授予方）实际上支付全部款项，公司账面金融资产价值为零；无形资产模式下，合同期满时项目公司已经将无形资产全部摊销完毕。项目公司账面上不存在金融资产、无形资产，在项目结束时移交应该是帐外的实物资产，可能涉及有偿和无偿两种方式：

（1）有偿移交方式。项目公司采取有偿方式移交给项目授予方，如果立项时以项目公司名义办理土地使用证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设工程施工许可证等，资产移交时应按“销售不动产”缴纳增值税，如果项目立项时资产产权为授予方，应按“销售无形资产-特许经营权”缴纳增值税。

“营改增”期间原湖北国税局解答：BOT以投融资人的名义立项建设，在转让阶段，就所取得收入按照“销售不动产”税目征收增值税，其销售额为实际取得的全部回购价款（包括工程建设费用、融资费用、管理费用和合理回报等收入）；以项目业主的名义立项建设，在交付阶段，就所取得收入按照“销售无形资产”税目征收增值税，其销售额为实际取得的全部回购价款。

（2）无偿移交方式。

依据36号文件规定，单位无偿转让无形资产或者不动产，用于公益事业或者以社会公众为对象的，不视同销售。PPP项目是公共基础设施，属于用于公益事业或者以社会公众为对象，所以应当排除在视同销售规定之外，不需要缴纳增值税。

2、转让-运营-移交（TOT），合同期满后资产及其所有权等移交给政府。该模式项目公司不涉及基础设施的建设，但拥有基础资产的所有权，期满将基础资产移交政府指定的机构时，按照“销售不动产”征收增值税。如果移交阶段依据合同约定，期满后相关基础设施资产及其所有权等无偿移交给政府，则不需要缴纳增值税。

在项目实际履行过程中，可能会出现一方违约情况导致合同中止，会产生项目资产回购事项，在资产有偿移交情况下，如果是政府一方违约，项目公司取得违约金，应该作为增值税价外费用计算缴纳增值税。

3、改建-运营-移交（TOT）模式下，移交阶段税务处理同TOT模式。

五、项目公司增值税处理建议

目前PPP项目中，资产的所有权及资产属性形式多样，交易结构复杂，投资回收期长，各个具体项目合同约定差异较大，加之国家也没有关于PPP项目具体税务处理规定，各地税务机关对PPP项目纳税处理各异，这些因素都给PPP项目的运作带来了很大的涉税风险。笔者建议国家应尽快出台PPP项目税务处理具体规定，避免因税收政策的不确定影响PPP行业正常运行，同时在现有税收优惠政策基础上，结合目前减税降费的需求，尽可能对一些特定事项、特定环节能给予特殊税务处理，以加强税收政策的引导作用，进一步促进PPP行业健康发展。