实践中，采购文件制作成本如何界定存在一定争议，尤其是电子采购文件普及以来更是如此。本文作者认为，采购文件是否收费、如何收费不宜一刀切，可将制作成本按照狭义制作成本和广义制作成本两种方式予以理解，具体根据相关政策文件规定和委托代理协议的约定等因素酌情确定采购文件售价。

政府采购实践中，采购文件制作成本如何界定始终存在一定的争议，是否收费以及如何收费，业界看法不一。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第二十四条规定，招标文件售价应当按照弥补制作、邮寄成本的原则确定。《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第十条也有类似规定，“磋商文件售价应当按照弥补磋商文件制作成本费用的原则确定，不得以营利为目的，不得以项目预算金额作为确定磋商文件售价依据。”

当前，政府采购项目采购人多数委托社会中介机构（以下简称“中介机构”）办理采购手续，中介机构绝大多数属于中小微企业，且小微企业占多数，盈利能力和抗风险能力较差。中介机构的收入来源主要是采购代理服务费和采购文件工本费。电子采购文件普及后，取消采购文件工本费的呼声高涨，部分地方政府基于减轻供应商负担、降低交易成本等角度考虑，发文取消了当地政府采购项目的采购文件工本费。

笔者认为，如一刀切地取消采购文件工本费，势必会加大中介机构尤其是小微型中介机构的生存压力。且中介机构收入降低往往容易降低其主观能动性和服务质量，不利于发挥其专业特长，最终不利于保证政府采购的质量。笔者建议，可将采购文件制作成本按照狭义制作成本和广义制作成本两种方式予以理解：狭义的制作成本可理解为印刷成本；广义的制作成本可理解为印刷费、编制及审核人工费、办公场所及设施等固定资产摊销费、水电物业费等所有直接成本和间接成本，部分复杂项目还包括采购文件编制时产生的专家咨询费等成本费用。采购文件制作成本属于整个采购项目交易成本的一部分，“羊毛出在羊身上”，归根结底最终的承担方是采购人，故采购文件是否收费、如何收费不宜一刀切，应根据相关政策文件规定、委托代理协议的约定及采购项目具体情况等因素酌情确定。

一、招标采购项目

招标采购项目通常参照原国家计委《关于印发〈招标代理服务收费管理暂行办法〉的通知》（计价格〔2002〕1980号）收取采购代理服务费或在此基础上予以一定折扣，与采购项目中标金额挂钩，采用招标方式采购的项目金额通常较大，具有一定的利润空间，笔者建议招标文件制作成本按照狭义成本理解，即只考虑印刷成本。招标文件工本费可按下列两种方式确定：

（一）发售电子招标文件

发售电子招标文件应当包括电子化招标采购时供应商通过网络自行下载和采用传统方式进行招标采购时中介机构通过电子邮件、微信、QQ等方式将电子招标文件发送给供应商等情形。该情形下招标文件制作、邮寄成本均为零，故应当免费提供。该类情形也符合当前政策趋势，如笔者所在的山东省，2020年5月8日发布的《山东省人民政府关于持续深入优化营商环境的实施意见》（鲁政办字〔2020〕61号）第十二条“规范招投标和政府采购行为”中就提出，“对提供电子招标文件的招投标项目免收招标文件工本费”。

（二）发售纸质招标文件

虽然发售电子招标文件已成为主流形式，但个别供应商仍希望中介机构在电子招标文件以外再额外提供纸质招标文件，原因包括便于阅读、存档、防范电子版与纸质版存在差异等，中介机构此时通常会应供应商要求提供加盖印章的纸质版招标文件。该情形下便存在招标文件印刷等制作成本，故建议应当允许中介机构收取一定的费用以补偿印刷成本，收取标准可参考当地政府有关部门出具的指导意见。如笔者所在的地方，中介机构通常会参照山东省财政厅政府采购监督管理处2013年11月1日发布的《关于重申政府采购项目招标文件费用收取的通知》中的规定标准收取。如需邮寄，则邮寄成本按照快递运营商收费标准据实收取或者直接采用到付形式邮寄。该类情形符合财政部87号令第二十四条规定的“招标文件售价应当按照弥补制作、邮寄成本的原则确定”，也照顾到了中介机构的成本支出，且对供应商来讲属于自愿主动选择的付费方式，是一种公允的收付费行为。当然，中介机构不应当强制供应商购买纸质招标文件，供应商一般也没有必要购买纸质招标文件。

二、非招标方式采购项目

竞争性谈判、竞争性磋商、询价等非招标方式采购项目（PPP项目除外）也常常参照原国家计委《关于印发〈招标代理服务收费管理暂行办法〉的通知》（计价格〔2002〕1980号）收取采购代理服务费或在此基础上予以一定折扣，收取金额与采购项目成交金额挂钩。许多地方政府采购限额标准为20万元、30万元甚至更低，这类项目通常金额较小，利润空间极其有限。如预算30万元的维修工程，成交价通常才20多万元，参照上述收费标准，即使不打折扣，采购代理服务费也才仅2000余元，中介机构还要支出至少两名评审专家的评审费等直接费用，若再考虑中介机构工作人员人工费、办公费、印刷费、交通费、固定资产摊销、办公场所摊销、开具服务费发票缴纳的税费等各项成本，往往很难盈利，甚至会出现亏损，这样做不但不利于中介机构的生存发展，难以发挥其工作积极性和专业特长，也不利于保证政府采购质量。

以竞争性磋商为例，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）第十条第二款规定，“磋商文件售价应当按照弥补磋商文件制作成本费用的原则确定”，政策上允许磋商文件收取一定费用以补偿制作成本，但考虑到电子磋商文件不存在印刷成本，如果再按照狭义的制作成本去理解上述条款中的“制作成本费用”，将对中介机构收入产生重大影响，容易导致一系列不良后果。故笔者建议非招标方式采购项目采购文件制作成本可按照广义制作成本理解，允许中介机构适当收取一定费用，以使自身保持一定利润水平，从而提高中介机构的工作积极性，保证政府采购质量。

（一）发售电子采购文件

与招标采购项目类似，发售电子采购文件包括供应商通过网络自行下载和中介机构通过网络发送采购文件等情形。《山东省人民政府关于持续深入优化营商环境的实施意见》（鲁政办字〔2020〕61号）第十二条“规范招投标和政府采购行为”中提到的“对提供电子招标文件的招投标项目免收招标文件工本费”也仅限于招标投标项目，并未规定非招标方式采购项目免收采购文件工本费。该情形下，笔者建议按照广义制作成本理解制作成本，允许中介机构适当收取一定费用，具体收费标准可参考当地政府有关部门出具的指导意见。

（二）发售纸质采购文件

与招标采购项目类似，此类情形已不常见。与上条发售电子采购文件相比，该情形下增加了采购文件印刷等制作成本，但印刷费用通常较低，只有几元至几十元不等，可考虑不再加收印刷成本。如收取，则收取标准可参考当地有关政府部门出具的指导意见。如需邮寄，则邮寄成本按照快递运营商收费标准据实收取或者直接采用到付形式邮寄。建议中介机构原则上不再提供纸质采购文件，供应商如无特别需要也不应再索要纸质采购文件。 

综上所述，笔者建议采购文件售价总体确定原则为“金额较大的招标采购项目以补偿狭义的制作成本为宜，金额较小的非招标方式采购项目以补偿广义的制作成本为宜”。具体实施时，中介机构应当根据有关政策规定、采购人委托权限、采购方式、预期代理服务费收入水平、采购文件发售方式及制作成本等因素合理确定采购文件售价，以实现符合政策法规规定、保证采购质量、节约整体交易成本、维持合理收入水平等多重功能。