随着国家经济改革和发展的需求，建设领域的全面改革同其他行业一样，向着有利于社会政治稳定、经济可持续发展和管理可控化方向进行。建设领域的改革在2017年国务院办公厅17号文指引下，经过一些地方的试点和经验总结，下一步大中型政府投资（担保）项目或国有投资为主的项目（建设工程）必将成为全面实行改革的主要目标。在开展建设项目全过程工程咨询方面，也将在这类项目中优先实行。

什么是全过程工程咨询

全过程工程咨询服务即是一个新出现的事物，又是一个传统的行业。说其新，是因为全过程工程咨询这种提法或做法以前很少出现过，也没有形成有针对性的法规或制度；说其是一个传统的行业，是因为全过程工程咨询内容没有脱离建设工程各阶段工程咨询内容的范围，只是工程咨询覆盖的内容与名称发生了变化而已。全过程工程咨询综合传统工程投融资评估、设计、招投标与项目管理等，近似于“设计-建造”交钥匙工程，按照国务院办公厅等文件内容描述，将“设计-建造”交钥匙工程中的实体建造部分分离出来，只保留其建造过程中的“管理”部分，就是目前所指称的全过程工程咨询的主要内容。

参照“国办发【2017】19号”文理解的全过程工程咨询的内容应该为：工程建设过程中可以替代建设方（投资方）进行工程全过程管理或咨询（不包含实体建造）的机构或组织。

对于全过程工程咨询的具体定义，目前还没有一个明确的标准，也难以用现有的法律、标准和规范对其工作与服务内容加以明确，这也是全过程工程咨询在实施中可能面临困境的主要原因。

法律与制度上的困境

建设项目“全过程工程咨询”如果仅仅从字面上的意思去理解，就是对一个工程（项目）从设想到立项、从设计到施工、从试产到运行期满的建设投资全过程的咨询服务过程。整个服务过程中，咨询部门不参与其间的实体生产；也就是说不接触建筑施工（建造）和产品生产（运营），仅仅提供技术和管理等方面的支持（包含设计）。这种模式的确难以从中、西方现有的建设项目管理制度和规范中寻找到类似的方法，只能掬起其中的部分内容加以糅合而成。

按照上述理解，国家行业行政管理部门将施工企业和设计等咨询企业有目的的进行分开，不让同一个产品、两个主要参与者（建造和设计）合二为一。如此也就难以建立起真正高效的建筑产业。只有打破建设领域的条块分割，将设计（咨询）、施工进行彻底的整合，形成“设计-建造”等多种形式的一体化模式，并对外开放市场，才能更有效的引进和吸收世界上的先进经验和技术，使得中国的建设工程得到更好、更快的技术革新和管理上的有效发展。

无论是沿用西方社会特有的“设计-建造”等模式，还是上文理解的非实体生产过程的咨询模式，都存在法律与制度上的困境。

采用传统的“设计-建造”模式，淡化了设计、咨询、管理与建造之间的界限与分割，本可以直接或间接引用菲迪克条款和PMBOK指南（美国项目管理知识体系指南）等国际标准。这些建立在自由经济条件下的规范与标准，在国有经济占主导地位的中国特色经济体系中，很难直接引用。

如果仅将“全过程工程咨询”理解为工程建设过程中为投资方（项目业主）提供“纯咨询”智力活动，现有的监理（主要是代替建设方进行项目管理与咨询）行为将扩大到除建造和生产之外的所有智力活动之中。现有的法律、制度和规章体系如何构建其责权利之间的关系？是打破原有的监理作为建设工程质量、安全保障体系的五大责任主体之一，还是废止后重新建立新的规则？毕竟全过程工程咨询是代表建设方，而本身又是勘查、设计和监理咨询方，如何界定这其中的法律责任与义务？这些关系，需要从法律方面进行研究和考量，以减少在全过程工程咨询实施过程中产生的责权利纠纷或对改革产生阻滞效应。

观念和环境方面的制约

改革开放已经四十年，建设监理也走过了三十年，随着社会经济的高速发展，近二十年从高速发展的监理咨询业中又分化出了投资咨询、造价与招投标等咨询细类。虽然对监理咨询进行了细分，却也使得建设工程咨询变得更加条块（区段）分割，各分类之间形成了无形的障碍和隔阂。而这种隔阂之间却没有一个统一制约机制将其联系成一个整体。

政府现在所倡导的全过程工程咨询，是要打破过去一段时期以来所形成的同行业间的业务分割所造成的管理低效和资源浪费，同时建立起高效行政和节约智力资源的一种全新机制。降低和减少工程建设过程中本应该由企业自律和社会法律体系起作用的管理职能，提高经济活动中一些主要或重大要素的自由流动空间和自由组合能力，使社会资源能够更加有效的分配和利用。

要达到这样的效果，现有社会环境和经济环境的一些传统观念，尤其是各不同专业之间的条块分割和壁垒必须解除。而这种壁垒之所以难以瓦解，除了从计划经济时代延续下来的行业保护规定之外，还有各壁垒之内的利益保护思想。

不解决观念上的保护主义，继续在原有的经济环境和政治环境中运行任何新的改革，都将使得改革难以走向真正的开放、也使得行业难以走出越来越严重的困境。

人才与经验的制约

实行全过程工程咨询，人才制约应该是今后实践过程中的一个逐渐被暴露出来也会得到逐渐平复的重大问题。

不论是哪一类咨询，需要的都是高于行业平均水平且越高越好的智慧与经验。建设工程的咨询业也一样离不开知识全面、经验丰富的专业人士，即菲迪克条款统称之为“有经验的工程师”。全过程工程咨询的发展更是离不开有经验的工程师，不仅如此，当实行真正的建设工程全过程咨询服务时，这个团队还需要有经验的律师（遇到国际资金使用或国际项目时，更是需要熟悉相关国际法律的律师团队）、风险评估师和具有其他各类相关专业的高级人才。

正如华尔街的分析师，大都来自其所分析行业的顶尖科学家和工程师一样。只有拥有了行业内的顶端人才，才能更有利于行业的发展。因为他们所具有的经验和智慧，更容易清楚的看清行业的发展方向和目标实现过程中可能存在的潜在利益、陷阱或灾难。

缺乏熟悉现场管理和施工工艺的设计者

当前全过程工程咨询业的组建和发展，受到人才的制约是显而易见的。行业传统的条块分割，让工程建设过程中设计与施工这两个最主要的部分，长期处于分割状态。

在计划经济时代，设计人员大都经历基层（施工现场）的锻炼，基本了解一些施工过程的操作程序。改革开放后，随着建筑业培养的人才越来越普及，进入设计单位的人员很少再有到施工企业进行中短期锻炼的机会。一般是一出校门立即进入设计院所，进而在设计过程中，慢慢了解或掌握一些现实中的施工概况，却缺乏对施工实际技术和管理水平的深刻与真实了解。现有的建筑专业培训也很少培养学生的实际动手或操作能力，学生的实习更多的是去现场进行观摩（视同于户外的郊游）。受传统文化的影响，学生也很少具备主动去实践操作的动力。每个人心里都还保留着一份“劳心者治人，劳力者治于人”的观念，不耻于建筑工程现场的实际劳动与实践。这也导致现在的很多设计远远脱离于现实的施工工艺和施工技术；加上现有施工企业的技术和管理水平的参差不齐，设计与施工之间的隔阂就变得更加突出。

缺乏深悉设计者意图的施工人员

受传统观念和市场因素的影响，优秀的建筑类毕业生首选进入设计院所或进入高校任教等，其次才是考虑进入施工企业。暂且不考虑进入施工企业人才的素质（很多在校成绩平平的学生离开学校走上社会后，持续的学习和实践努力很快让其从自己的岗位上脱颖而出），学生一旦离开学校进入施工企业，很难有机会进入设计院所从事设计工作；同理，进入设计单位后再转入施工企业工作的人也非常稀少。这就造成了现有的施工人员很难全面接触工程设计方面的知识体系，对一些特殊工程的设计意图更是难以从工程技术之外的知识体系加以理解和掌握。这很容易导致设计者意图会因为一些技术问题而被任意变更，导致设计者意图被篡改而失去设计主题的原旨，除非设计者是设计界的大师级且受到各方尊重的人士，才有可能保证设计意图不因技术和成本问题而被彻底否决或被篡改得面目全非。

在施工过程中，不仅建筑样式与风格经常因投资掌控者的喜好而被加上庸俗和品味低下的外衣；一些友好型的环境设计（包括广场、绿化、水系、小品等景观环境），更容易被所谓的“领导者”的一句话给彻底否定，让设计者的智慧和先进理念得不到彰显，也让社会失去了展示不同艺术表现形式和独特思想的机会。

施工人员除了关心建设过程的技术和成本问题之外，很少关心文化和人居环境的友善（非简单的扬尘、污水和噪音等防止问题）。建立一支高素质的既懂得施工技术与成本控制，又能理解设计者意图真正的“有经验的工程师”，是进行全过程工程咨询不可缺少的人才。

缺乏复合型管理人才

建设项目实行全过程工程咨询，除了需要懂施工管理过程与工艺技术的设计人员和深悉设计者意图的施工人员之外，更需要引进和培育复合型管理人才。包含以律师、会计师、建筑（结构）工程师、建造师、投资咨询（造价）工程师和管理（监理）工程师为主，具备一项或多项技能的复合型管理人才。

建立新的全过程工程咨询组织和机构，缺少这方面的复合人才，很难将一个大型的复杂项目进行有效的组织和实施。除非继续沿用计划经济时代传承下来的指挥部制管理体系，以与行政级别高低相适应的首长担任指挥长进行项目的统一协调。如果想改变这这样的管理结构，除了依据健全的法律环境和良好的政治环境之外，采用专业性的人才管理团队无疑是最高效的社会组织机构。

市场与经济开放度的制约

改革开放已经走过四十年，就整个社会经济来说，很多方面已经全面走向世界，也对外逐渐开放，尤其是上世纪最后十年。如今的经济市场，对内（民营经济）开放度明显大于对外（国际资本）。有些领域对外开放的壁垒还没有解除，其中就包含建设领域。除了一些特殊的项目采取国内企业与国外公司合作之外，大多数项目均不对外开放。这也导致现有的建设领域从设计理念到项目实施都只是简单的借鉴和模仿国外的优秀作品和其管理方法，而缺乏必要的地域文化和形成自己本土先进的管理方法论。

实行建设项目全过程工程咨询，如果继续走半开放或在自我封闭的环境中进行制度改良，其效果可能远远难以达到世界先进水平。尤其在现代技术日异月新的情况下，不能融入世界一体化，就只能处处受制于人、落后于人。

建筑市场的开放也会如其他行业一样，一旦打开大门，与项目管理等先进技术和管理理念一起进入的也有一时难以适应的异域文化。管理理念都是建立在自有传统文化基础之上的。上世纪中后叶日本在引入西方发达国家管理经验时，在汲取其管理精髓的同时，很好的保护了自己民族文化中的优良品性，并将之发扬光大，形成日本特有的现代化管理方法论。

日本文化至少在近代（十九世纪中叶）之前以中华文化为基础，近代之后虽然吸取了西方现代宪政思想，其基调依然保持了汉文化中的儒家和佛家文化的底色，并使其国家的现代文明高高站立在当今世界最先进的文明之列。

中国有着悠久的历史文明，既不缺乏创新精神，也不缺少勤劳与智慧。在社会主义实践走过近七十年之际，继续融合世界上先进的社会理念、文化为自己所用，通过扩大开放的形式进行技术等各方面的引进和交流，必将更快速与便捷的改善现有社会环境下的许多不足，使建设领域在大发展时期能更高效的服务于社会，让建设起来的建筑和环境（城镇和乡村）更符合人类现在和以后的生活与生存。

全过程工程咨询时期已近到来

当社会由农业经济已近转换到工业经济，如今工业经济又正向知识经济转换之时，任何行业的持续发展都离不开更加符合社会文化、政治制度等的方法论。而形成和修正这些方法论总是难以离开高端智慧与实践经验相结合的咨询机构和组织。

建设项目全过程工程咨询业的到来，不仅仅是建立在政府的指令性文件之中，如今已经逐渐并落实到每一级政府的工作中。除了一些省份已经开始对一些建设项目进行“设计-施工”一体化招标和实施之外，也有的地方政府开始将建设工程全过程咨询纳入下一步项目试点工作之中。项目建设的“设计-施工”一体化，意味着业主对该项目的管理，就需要具备全过程工程咨询企业的服务，以减少业主建立不必要的临时管理团队。而这种全过程工程咨询服务体系的建立，对今后财政资金使用效率的提高和对国际资金使用的透明度，都将起着积极的作用。

无论本行业是否做好了相应的准备，建设项目的全过程工程咨询已经走入现实之中，其发展途径虽然目前还不太明朗，其总体发展思路却显得较为明确：打破建设领域的条块分割，整合建设领域的优质资源，尤其是人才资源，进行优化配置，组建适合现代建设项目管理全过程工程咨询需求的项目团队，向着集约化方向发展。