专家认为，在适用87号令第六十条规定时，应根据各投标人的具体报价判断何为“明显低于其他投标人报价”，不能想当然地自行设定“明显低于”的幅度。

案情

某单位以公开招标方式采购一批医疗器械，因招标文件中规定的“投标人投标报价低于其他通过符合性审查投标人平均报价的20%，投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会将其作为无效投标处理”缺乏法律依据而被投诉。

经查，财政部门认为，招标文件中的上述规定以平均报价为基础进行核算，易导致供应商串通报价，从而规避《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部第87号令，以下简称87号令）第六十条的规定。87号令第六十条明确，评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。这与该项目招标文件中的规定有很大不同，因此，投诉事项成立。

分析

本案中值得关注和探讨的是，该项目招标文件规定，投标人投标报价低于其他投标人平均报价的20%，投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会将其作为无效投标处理，是否合理？实务操作中，应如何准确适用87号令第六十条？

低于其他投标人平均报价的20%则投标无效，实为变相设置最低限价。

湖南省财政厅政府采购处资深专家朱利平在接受记者采访时开门见山地指出，该项目招标文件规定，投标人报价低于其他投标人平均报价的20%则投标无效，相当于给采购项目设置了一个最低限价。87号令第十二条明确，采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设定最高限价，但不得设定最低限价。其目的是在政府采购活动中充分引入市场竞争机制、尊重市场规律。该项目变相设置最低限价，与87号令尊重市场规律的精神相违背。

朱利平告诉记者，某些供应商常采用先以低于成本价报价甚至0元报价赢得采购合同，再在履约环节偷工减料、延迟交工等手段，谋取最大利益，严重降低了采购质量。为此，87号令第六十条将投标人明显低于其他通过符合性审查投标人报价的认定情况交由评标委员会来判定，评标委员会根据其专业经验作出最终判定，这既尊重了市场规律，又防止了恶性低价中标现象。而该项目在招标文件中自行设置报价最低限额，没有从市场规律出发，且与87号令第六十条的规定不符。

此外，朱利平认为，当前政府采购编制很难做到精确无误。政府采购是一种消费行为，产品成本多少应随生产效率的提高或降低而变化，因而产品的成本和市场价格也在变动中。该项目以偏概全，将“其他投标人平均报价的20%”作为报价最低限额，实属欠妥。

87号令为何严令禁止设置最低限价？中部某省政府采购中心负责人表示，“在招标采购中设置最低限价，违背了低价择优中标原则。如果按照本案招标文件规定的‘低于其他投标人平均报价的20%则投标无效’的标准，那么，哪家投标人都不想因报价低于平均报价的20%而遭到淘汰，于是他们在报价环节就开始哄抬报价，导致报价严重高于项目本身的真正价值。”

该负责人进一步解释，最低限价极易引发串标、围标行为。比如，几家大企业联合起来哄抬报价，排挤掉无力抬价（即低于平均报价20%）的投标人。等这几家大企业垄断了采购市场后，再用超低价把项目拿下来，极有可能将真正质量好的供应商排挤在外，导致“劣币驱逐良币”的恶性循环。

尽管“低于其他投标人平均报价的20%则投标无效”等类似规定与87号令的精神相悖，但在现实中，部分采购组织者却习惯将此类最低限价作为淘汰投标供应商的条件——单纯从数字比较上就能很快“筛掉”不符合条件的投标人，操作便捷高效。有专家质疑，“低于平均报价的20%则投标无效”这一观点源自何处？是对政府采购实践经验的总结升华，还是采购人、代理机构“拍拍脑袋做决定”“闭门造车”而来？有没有经过客观的数据分析、逻辑论证？

“87号令第六十条仅原则性规定‘投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价……评标委员会应当将其作为无效投标处理’，并未明确怎样的报价才算是‘明显低于’。”一位专家指出，“当然，我们可以对‘明显低于’作种种理论探讨，大胆假设，小心求证。实践中，在适用该条规定时，则应根据各投标人的具体报价作出判断。如某项目，其他投标人报价相差不大，大多为100万元左右，另一家投标人报价20万元，则属于明显低于其他投标人的报价。但在缺乏法律法规依据的前提下，不能想当然地自行设定‘明显低于’的幅度，并将其写入具有法律效力的采购文件中。”

低于平均报价的20%，该如何计算

采访中，记者还遇到了一个有趣的话题：假设招标文件规定“投标人报价不得低于所有投标人平均报价的20%，否则投标无效”，那么，“低于平均报价的20%”该如何计算？是“平均报价-平均报价×20%”，还是“平均报价×20%”呢？上述中部某省政府采购中心负责人支持第一种算法。他指出，这也是实践中设置了最低限价的大多数地区的做法。也有人认为，仅从字面意义上理解，应采取第二种算法。

按“平均报价-平均报价×20%”计算，可能出现以下情形。

情形1：某采购项目有5家投标人，分别为A、B、C、D、E。其中，A报价100万元，B报价120万元，C报价140万元、D报价160万元、E报价180万元，则平均报价为140万元。如果按照招标文件“低于平均报价的20%则投标无效”的规定，那么，该项目的最低限价就是“不得低于112万元”，A被淘汰。

分析：此情形中，A的报价并没有明显的不合理性，仅因低于112万元而遭淘汰，违背了招标公平公正原则。

情形2：某采购项目有3家投标人，分别是A、B、C。A报价100万元，B报价130万元，C报价160万元，则平均报价为130万元。如果按照招标文件“低于平均报价的20%则投标无效”的规定，那么，该项目的最低限价就是“不得低于104万元”，A被淘汰，此时投标人不足3家。

分析：此情形中，根据《政府采购法》第三十六条，符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的，应予废标。A、B、C三家的报价均没有明显的不合理性，却导致废标，浪费了采购成本和人力物力。

情形3：某采购项目预算金额为500万元，有9家投标人。招标文件规定“低于平均报价的20%则投标无效”，投标人不想被淘汰，纷纷提高报价。如，报价分别为500万元、495万元、490万元、485万元……460万元，平均报价为480万元。按照招标文件规定，该项目的最低限价就是“不得低于384万元”，显然，这9家均是潜在中标人。

分析：此情形中，由于投标人尽量提高报价，当9家投标人均未被淘汰时，最低中标价应为460万元，与预算金额仅相差40万元，中标金额虚高，与低价择优中标的制度初衷相悖。

情形4：某采购项目，有多家投标人。招标文件规定“低于平均报价的20%则投标无效”，投标人不想被淘汰，纷纷提高报价。A、B、C三家大企业联合报价，甚至只要其中一家中标即可。哄抬报价后，这三家企业排挤掉了其他投标人，最终形成三家独大，甚至一家独大的局面。待其垄断采购市场后再联合压价，或者一家独大中标后再转包或分包，或通过偷工减料等手段降低成本，最终导致采购质量严重下降。

分析：此情形易引发串标、围标，且采购质量无法保障，形成“劣币驱逐良币”的恶性循环。

按“平均报价×20%”计算，可能出现以下情形。

情形5：某采购项目，有3家投标人，分别是A、B、C。A报价200万元，B报价210万元，C报价40万元，则平均报价为150万元。如果按照招标文件“低于平均报价的20%则投标无效”，那么，该项目的最低限价就是“不得低于30万元”。

分析：此情形中，C报价40万元，明显低于A、B的报价，却因未低于“平均报价的20%”即30万元而被认定投标有效，且无需提供相关证明材料。如果按最低评标价法，那么C应为中标人。这种做法加大了随机性，仅以报价额“一刀切”为标准，降低了评标委员会的作用。

上述五种情形较为典型地说明了设置最低限价的弊端。法无授权不可为，政府采购项目中，应准确适用87号令等规章文件，不宜对其作扩大性解读，更不应自行设置“低于投标人平均报价的20%则投标无效”等类似规定。